10 claves para comprender el planeamiento urbanístico

Fuente: http://www.ecoloinfo.com

“El plan es el generador.
Sin plan, sólo hay desorden y arbitrariedad.
El plan lleva en sí la esencia de la sensación.
Los grandes problemas del futuro, dictados por las necesidades colectivas, presentan de nuevo la cuestión del plan.
La vida moderna exige, espera, un nuevo plan para la casa y para la ciudad.”

Le Corbusier (hacia 1920)

Desde hace años participo en distintos programas formativos sobre urbanismo. Algunos de estos cursos van dirigidos a personas que no trabajan directamente en ese campo, por lo que el propósito principal se centra en tratar de que entiendan para qué sirve un plan urbanístico. La experiencia acumulada me confirma que incluso muchos arquitectos cuyo título académico abarca esta materia de conocimiento no han llegado a ejercitarla profesionalmente por distintas causas. Estás pueden tener que ver con el hecho de que se trata de una disciplina abierta a otras ramas del conocimiento y profesionales (derivados de la geografía, el derecho, la ingeniería, la sociología,…). En el caso español, a su vez, cada una de las 17 comunidades autónomas en las que se divide territorialmente el Estado define su propio marco regulatorio (artículo 148 de la Constitución), lo que sin duda dificulta la labor de los operadores que en principio están habilitados para actuar en todo el ámbito nacional. Por otra parte, existe una componente en el urbanismo que lo hace poco atractivo para ciertos arquitectos más inclinados a la inmediatez, al protagonismo y a la impronta de autor; esta componente a la que apunto tiene una doble vertiente, por un lado el carácter pluridisciplinar antes señalado y, de otro, el hecho habitual de que lo que se proyecta desde el Plan no es tanto una suerte de actuaciones formales-espaciales concretas y de ejecución programada sino que en esencia articula estrategias de desarrollo territorial y urbano a ejecutar por terceros a lo largo de una programación temporal incierta. En cualquier caso, no es mi intención estudiar las causas del desapego urbanismo-arquitectura. Lo que se pretende en este artículo es, como he dicho, enfocar la cuestión al entendimiento del Plan como herramienta útil. Para ello nos limitaremos a destacar una especie de decálogo que no pretende ser exhaustivo; señalaremos diez puntos que nos deberían ayudar a comprender; diez pasos que nos podrían servir como inicio de un aprendizaje de esa materia denominada Urbanismo.

Fuente: https://engineering.purdue.edu

1. Un plan es un instrumento de ordenación (territorial o urbanística) del suelo.

El plan es un documento normativo que ordena un espacio determinado, un proyecto de desarrollo y uso de dicho espacio, con arreglo a una programación temporal.

El planeamiento tiene como soporte de ordenación el suelo, entendido éste tanto como el recurso natural disponible como el artificial construido, incluyendo no solo la superficie en rasante sino el vuelo y el subsuelo.

En España, el ejercicio de las competencias en materia de ordenación territorial y urbanismo recáe en la Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la autonomía local (municipios, diputaciones, comarcas, mancomunidades, áreas metropolitanas…) con arreglo a las funciones propias que las entidades locales tienen asignadas en razón de la materia (bases del régimen local).

Estrategia territorial de Holanda. Fuente: http://sigitkusumawijaya.blogspot.com.es

2. La ciudad se integra en el territorio (de la ordenación territorial a la urbanística)

La ordenación territorial se constituye en directriz para la ordenación urbanística y acota las potestades de ésta última (lo local se integra en el territorio).

Desde una perspectiva contemporánea la ordenación territorial y urbanística componen un único sistema de planificación, proporcionando una solución integrada cuya diferenciación se expresa en términos de escala y jerarquía desde la organización racional de los intereses públicos supramunicipales con repercusión en la ocupación y uso del suelo (ordenación territorial), a la definición del modelo de ordenación del territorio municipal en el que se emplaza el medio urbano (ordenación urbanística).

Plan territorial de Campo Arañuelo (España). Plano de protección de recursos.

3. La ordenación territorial extiende su aplicación más allá de la esfera local de un municipio determinado.

En el contexto constitucional español, su acción y/o efecto alcanza competencias propias de la Comunidad Autónoma.

La ordenación territorial define «un nivel de planificación supramunicipal constituido, de un lado, por las Directrices de Ordenación Territorial y los Planes Territoriales, con la función de velar por una ordenación y organización racionales del territorio, y, de otro lado, por los Proyectos de Interés Regional, instrumentos operativos viabilizadores de la ejecución de actuaciones dotadas de una evidente proyección física o funcional supramunicipal«.(Exposición de motivos de la Ley 15/2.001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura -LSOTEX- )

Ordenación urbanística de Vatnsmýri (Islandia). Fuente: http://www.e-architect.co.uk

4. La ordenación urbanística se desenvuelve en el ámbito local (municipal)

Pero no sólo operará en el medio urbano y en los terrenos objeto de desarrollo (crecimiento y logística urbana) sino que regula también el territorio del término municipal que queda preservado de la transformación urbanística (el suelo rústico o no urbanizable) y sobre el que se conjugan distintas claves relacionadas con el medio rural, natural o sectorial.

Planeamiento urbanístico de TOULOUSE-RAMASSIERS (FRANCE). Fuente: http://www.emba.cat

5. El planeamiento urbanístico distingue y concreta las formas de utilización del suelo, los deberes y derechos de los propietarios de ese suelo y el control administrativo de la actividad urbanística.

La ordenación urbanística tiene por objeto (art. 5.2 LSOTEX):

a) La organización racional y conforme al interés general de la ocupación y el uso del suelo, mediante su clasificación y calificación, así como el destino y la utilización de las edificaciones, construcciones e instalaciones, incluyendo la determinación, reserva, afectación y protección del suelo destinado a equipamiento y dotaciones.

b) La fijación de la forma de gestión de las condiciones de ejecución y, en su caso, programación de las actividades de urbanización y edificación, así como de cumplimiento de los deberes de conservación y rehabilitación.

c) La constitución de patrimonios públicos de suelo para actuaciones públicas que faciliten la ejecución del planeamiento.

d) La calificación de suelo para construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública.

e) La protección y conservación del paisaje natural, rural y urbano y del patrimonio histórico, cultural y artístico.

Propuesta de ordenación urbanística en Moscú (Rusia). Fuente: http://tecnne.com

6. Condicionantes de partida del plan urbanístico municipal:

Como instrumento de ordenación urbanística cuyo ámbito de aplicación es la totalidad del término municipal, la elaboración del Plan presenta una múltiple y variable serie de condicionantes legales de partida. A continuación se señalan algunos de los que, a juicio del que suscribe, resultan determinantes de la ordenación resultante:

a) El cumplimiento de las determinaciones de la ordenación territorial, de la normativa sectorial y de las políticas públicas proyectadas (supeditación jerárquica; competencias de las distintas administraciones: del Estado al Municipio).

b) El carácter reglado de las distintas clases de suelo. La legislación urbanística de las distintas Comunidades Autónomas suele establecer uno requisitos objetivos para que el planeamiento adscriba el suelo a una determinada clase regulatoria, en función de su situación (rural o urbanizada) o expectativa de transformación (urbanizable)

c) Límites y estándares, de calidad y de sostenibilidad. La doctrina urbanística suele expresar unos parámetros apriorísticos que el planeamiento ha de respetar, tal es el caso de límites de intensidad y densidad edificatoria según los nuevos desarrollos urbanos previstos, en proporción a las características de los núcleos de población, las clases de suelo, etc., así como unos requisitos dotacionales (equipamientos, servicios y condiciones ambientales), todo ello, bajo el influjo de una conciencia cada vez más expresamente medioambiental y de racionalización económica.

Propuesta de ordenación urbana de ISLAMABAD (Pakistán). http://www.skyscrapercity.com

7. Estándares urbanísticos. La edificabilidad:

Si hay un parámetro tradicionalmente presente en el urbanismo es la edificabilidad, es decir la cantidad de metros cuadrados de construcción o edificación que la ordenación urbanística reconoce o prevé para un ámbito determinado (parcela, sector, , zona de ordenación…). La doctrina urbanística suele establecer límites de edificabilidad en función de la superficie del ámbito y el destino (uso) reconocido o previsto, de acuerdo con una lógica que equilibra las características funcionales de los usos permitidos en la construcción o edificación con componentes, antes denominadas higienistas, ahora más identificadas con la sostenibilidad ambiental. Como ejemplo para justificar la procedencia de este estándar de edificabilidad, modelos que apuntan a la ciudad compacta como paradigma de dicha sostenibilidad apostarán por una edificabilidad alta en comparación con formas extensivas de ocupación del territorio.

Cuando a esa edificabilidad se le une la componente lucrativa en razón de su destino (valores de repercusión de suelo en función de los distintos usos) hablamos de aprovechamiento urbanístico.

Objetivos urbanísticos en la ordenación de la Plaza Humbertown (Toronto). Fuente: http://urbantoronto.ca

8. Estándares urbanísticos. Estándares mínimos de calidad y cohesión urbanas. El suelo dotacional.

El suelo dotacional es aquel donde se localizan tanto los espacios de uso y dominio público (parques, jardines, viales) como las infraestructuras y equipamientos que proporcionan servicios públicos. Estas dotaciones componen un sistema fundamental en la prosecución de esa ‘calidad’ de vida urbana, misión esta que desemboca en tres vertientes: la articulación urbana, la integración social y la vertebración de la comunidad (La Ciudad De Los Ciudadanos. Agustín Hernández Aja. 1997). De esta suerte, la doctrina urbanística ha entendido que el sistema dotacional es inherente al medio urbano; a todo núcleo de población o de actividades humanas le corresponde un nivel de prestación dotacional que variará en función de sus características (usos predominantes, intensidad edificatoria, integración o no con mallas urbanas existentes, conectividad territorial…)

En términos pragmáticos, estos estándares dotacionales suelen determinarse en proporción al aprovechamiento urbanístico y a la superficie del ámbito ordenado (ver artículo 16 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio).

Plano avance de ordenación de Almendralejo (España). Fuente: http://urblog.org

9. Estándares urbanísticos. Estándares mínimos de calidad y cohesión urbanas. Ámbitos funcionales.

El sistema dotacional, inherente al medio urbano, para cumplir efectivamente con su misión de servicio a la ciudadanía, ha de calibrarse con arreglo a la estructura física en la que ésta se desenvuelve. Esta estructura física varía desde modelos más homogéneoos y sencillos (el pequeño asentamiento rural) hasta conformaciones más complejas e integrales (grandes metrópolis) según las características del medio urbano. Como componentes de este sistema pueden reconocerse, según los casos y siempre en cuanto a los núcleos de población: vecindarios, barrios, ciudad (La Ciudad De Los Ciudadanos. Agustín Hernández Aja. 1997). Por ello resulta fundamental que el planeamiento sepa identificar dichos ámbitos funcionales de manera que el sistema dotacional se dimensione y atienda tanto a la totalidad del medio urbano como manifestación global de la comunidad (red básica o sistema general) como a cada uno de los ámbitos o partes que la conforman (sistema local o red secundaria).

«(…) el objeto que nos ocupa (los equipamientos) y su relación y necesidad de dimensionamiento con los niveles de la jerarquía urbana nos lleva a buscar y acotar un nivel de unidad urbana como umbral de la vida ciudadana, dimensionada, sostenible, con ciertos grados de autonomía pero bien integrada con la ciudad«. (La Ciudad De Los Ciudadanos. Agustín Hernández Aja. 1997).

Fuente: http://people.oregonstate.edu

10. Una reflexión final

La ‘Idea del Plan’ sin duda ha de venir de un diagnóstico adecuado del municipio. Y, desde luego, ello sólo será posible con un exhaustivo conocimiento del territorio y su contexto. Por tanto, será crucial el trabajo preliminar de información que, por otra parte, forma parte del contenido del Plan una vez materializado en los documentos de información (memoria y planos). En esa labor de recopilación y análisis contamos en la actualidad con innumerables fuentes de información que hacen del trabajo de campo un mecanismo no tanto de toma de datos sino de verificación. Este paradigma se ha alcanzado gracias al desarrollo no sólo de la sistematización de los archivos gestionados por los distintos órganos sectoriales sino por el desarrollo de las herramientas de información geográfica y el software de tratamiento de información alfanumérica, vectorial y de imágenes. Pero todo ese aparato tecnológico no debe suplir el contacto con los entes locales encargados de trasladar sus directrices y necesidades al equipo redactor del Plan. Así, a los canales de información se les añadirán los procesos de comunicación, participación (ciudadana, multisectorial) y de supervisión, quedando éstos plasmados en la memoria justificativa del Plan como esencial fundamento motivador.

Lo apuntado hasta aquí nos plantea el reto de resolver la ordenación urbanística con el “mínimo contenido necesario, adecuación a las características del Municipio y máxima simplicidad compatible con éstas y los procesos de ocupación y utilización del suelo actuales y previsibles que deban ser objeto de ordenación” (art. 69.2 LSOTEX). El Plan que procure lo anterior permitirá que su ejecución (actuaciones de urbanización y de reforma o renovación de la existente, actuaciones de dotación, de edificación y de rehabilitación) se conduzca por los mecanismos más viables con los que las entidades locales y sus vecinos puedan contar (gestión sistemática de las actuaciones, obras públicas ordinarias, contribuciones especiales, convenios urbanísticos, actuaciones edificatorias con previas o simultáneas obras de urbanización, instrumentos de intervención en el mercado del suelo, …), logrando así que el Plan se convierta en una herramienta realmente útil para el correcto funcionamiento de ese ecosistema abierto que es la ciudad y su territorio.

Sobre el autor: Carlos Sánchez Franco

Arquitecto del lejano oeste peninsular, título forjado en un extinto plan setentero. El sector público como principal pagador. El urbanismo como principal tarea profesional. De fatal inclinación por los interrogantes. Puedes seguirme en mi cuenta de Twitter.